¿Cómo debería responder la política fiscal ante cambios en el ciclo económico? Esta es una pregunta muy importante desde el punto de vista de la teoría económica al igual que desde la perspectiva de las políticas públicas. Una de las principales herramientas de la política fiscal es el gasto. Si el gasto aumenta cuando la actividad económica disminuye, la política fiscal es contracíclica. En este escenario es posible que una política fiscal expansiva estimule la demanda agregada y suavice una caída de la actividad económica durante una recesión. Por el contrario, si el gasto fiscal se mueve en la misma dirección de la actividad económica, la política fiscal es procíclica. En este caso la política fiscal tiende a exacerbar las bonanzas y agravar las recesiones.

El desafío de economías en desarrollo como Bolivia es el de alcanzar la graduación de la “escuela” de manejo de gasto público. Es decir, mejorar el manejo fiscal pasando de una política procíclica a una política contracíclica. Sin embargo, luego de la graduación, mantener la prudencia de la política fiscal y evitar volver a la “escuela” es una dura tarea en especial en países cuyos ingresos fiscales se incrementaron significativamente con el alza de precio de materias primas.

En el caso de Bolivia, el aumento en el precio de materias primas generó una avalancha de ingresos adicionales. Por ejemplo, entre 2004-2013, el precio del petróleo se incrementó de  41 a 100 dólares por barril, metales y minerales incrementaron su cotización entre 80% y 250% en promedio. Esto generó un incremento de los ingresos totales de 27% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2004 a 51% del PIB en 2014. Del total de ingresos recibidos en 2004, el 20% provino del sector de materias primas (petróleo, gas y minería). Mientras que en 2014, el 47% de los ingresos se originó en estos sectores. Ante la abundancia de recursos, el gasto total del Sector Público No Financiero (SPNF) también se incrementó de 33% a 55% del PIB en el mismo periodo. Dadas estas circunstancias nos preguntamos ¿cómo se comportó la política fiscal en los últimos años? Y si ¿es necesario volver a la escuela del manejo fiscal?

Para evaluar si la política fiscal es procíclica o contracíclica tomamos información trimestral de tres categorías de gasto en el balance del SPNF entre 1990 y 2014: el gasto de capital, el gasto corriente sin transferencias y el gasto en transferencias. Usando la metodología empleada en Cuba y Gonzales (2011) calculamos los componentes cíclicos de los diferentes ítems del gasto así como el componente cíclico del Producto Interno Bruto (PIB). Esto nos permite medir si la actividad económica y la política fiscal están en una fase de expansión o contracción con respecto a sus respectivas tendencias. Una correlación negativa entre estas variables sugiere una política fiscal contracíclica, mientras que una correlación negativa indica una política fiscal procíclica. 

En el gráfico mostramos la correlación contemporánea entre los componentes del gasto y el PIB. El panel (a) muestra que a finales de 2004 la política fiscal era ligeramente contracíclica. Posteriormente, dicha correlación se va tornando positiva  y el gasto pasa a ser procíclico hacia finales de 2010. Tanto el gasto corriente como el gasto capital se han tornado claramente procíclicos para finales de 2014. Como era de esperarse, el gasto corriente tiende a ser en general aún más procíclico, mientras que el gasto de capital se mantuvo contracíclico por un periodo más largo. Una posible explicación para esta diferencia es que es más fácil incrementar el gasto en bienes y servicios a través de la creación de burocracia administrativa y la creación de empresas estatales en tanto que toma algo más de tiempo aprobar y ejecutar gastos de capital como proyectos de infraestructura.

El panel (b) muestra el componente de transferencias unilaterales. Sorprendentemente las transferencias tuvieron un comportamiento contracíclico a lo largo de todo el periodo y a pesar que la correlación con el PIB ha disminuido consistentemente todavía se mantiene en terreno negativo. Esta evidencia apunta a que a pesar de que la política fiscal ha vuelto por el camino de la prociclicidad la política de transferencias estaría jugando un papel de estabilización. Si dichas transferencias son focalizadas y además están dirigidas hacia programas sociales cuyo impacto es positivo su rol contracíclico es aún más valioso, lo cual es alentador.1 Por ello la necesidad de exigir una evaluación constante del impacto de estas transferencias para darles continuidad en particular durante recesiones.

[[wysiwyg_imageupload:6263:]]

¿Que explica la prociclicidad del gasto? La prociclicidad del gasto es un problema común en las economías emergentes como inicialmente hicieron notar Talvi y Vegh (2004) e Ilzetzki y Vegh (2008). Para entender que explica la habilidad de algunos países de conducir una política fiscal contracíclica, el trabajo de Frankel, Vegh y Vuletin (2011), muestra evidencia que la mejora de la calidad institucional en varias economías emergentes está relacionada con la graduación en el manejo fiscal durante la primera década del siglo XXI. 

Si bien la calidad de las instituciones es difícil de medir, esta puede resumirse a la vista de cuatro variables: i) mejora del perfil de inversiones en lo que respecta la viabilidad de los contratos, la repatriación de ganancias, el riesgo de expropiación y la demora de pagos, ii) reducción del riesgo de corrupción avanzando en transparencia del sistema político, el acceso a información pública y rendición de cuentas iii) fortalecimiento del sistema legal y el respeto a la ley iv) el mejoramiento en el manejo de la burocracia de los gobiernos promoviendo la meritocracia de los funcionarios públicos y la preservación de funcionarios técnicamente capacitados.

Usando datos de estas medidas calculadas en el International Country Risk Guide (ICRG), el índice promedio de calidad institucional de Bolivia fue de 49% en 2004 y 48% en 2014. Esto indica que si bien la calidad institucional se mantuvo a un nivel estable, éste no fue lo suficientemente alto como para ayudar a que la política fiscal continúe siendo contracíclica. La experiencia de países que lograron graduarse de la prociclicidad fiscal muestra que el establecimiento de instituciones como los fondos de estabilización, reglas fiscales, y la creación de comisiones independientes para el cálculo de proyecciones macroeconómicas son herramientas útiles para proteger a la política fiscal durante tiempos de abundancia.

La evidencia reciente sugiere que Bolivia está de vuelta en la escuela. Si bien en la primera década del siglo XXI se mostraba una mejora en la capacidad contracíclica del gasto fiscal, lo que se aprendió no fue suficiente para encarar la bonanza del contexto internacional. Bolivia inició su retorno a la escuela desde finales de 2010 y hoy en día el pasar de la economía “blindada” a la economía de “ajustarse los cinturones” es reflejo  de que existe una urgencia de trabajar nuevamente con miras hacia una graduación fiscal permanente.

Referencias

Talvi, Ernesto & Vegh, Carlos A., 2005. "Tax base variability and procyclical fiscal policy in developing countries," Journal of Development Economics, vol. 78(1).

Ethan Ilzetzki & Carlos A. Vegh, 2008. "Procyclical Fiscal Policy in Developing Countries: Truth or Fiction?,"NBER Working Papers 14191.

Frankel, Jeffrey A. & Vegh, Carlos A. & Vuletin, Guillermo, 2013. "On graduation from fiscal procyclicality," Journal of Development Economics,vol. 100(1).