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Economías latinoamericanas: los difíciles caminos de la reactivación

A pesar de las estrictas cuarentenas en algunos de sus países, América Latina es una de las regiones del mundo más golpeadas por la crisis generada con la expansión del COVID-19. Aun cuando todos los países parecen compartir el mismo pozo, la diferencia está en sus herramientas para salir de él.
Jueves, 29/10/2020 Juan Cortese*

América Latina enfrenta el último tramo de 2020 aún con cifras alarmantes de contagios, con confinamientos que han agotado la paciencia de sus habitantes y presiones económicas que han incentivado la reapertura de sus ciudades, sin un control de la enfermedad que haga confiar en la reapertura gradual. Colombia, Perú, Argentina y Chile son ejemplos en los cuales las cuarentenas parecen haber agotado su eficacia. Luego de un largo período de confinamiento total o parcial del territorio, los gobiernos han dado paso al relajamiento de medidas sanitarias, las que traen consigo el fantasma de una segunda ola de contagios de cara a 2021.

Por su parte, México y Brasil adoptaron medidas sanitarias sorprendentemente similares, si se considera el perfil políticamente opuesto de sus mandatarios, mostrando sus semejanzas a través de un marcado populismo. Sin cuarentenas obligatorias ni toques de queda (salvo algunos estados de México), ambos países se sitúan entre aquellos con menores restricciones en la región, posiblemente motivados por los altos niveles de informalidad laboral y la vulnerabilidad que este factor añade a sus economías ante un cierre total. El resultado: ambos países se encuentran hoy en día entre aquellos con la mayor mortalidad diaria a nivel mundial, compartiendo el top 4 junto a Estados Unidos e India en número total de muertes. Pero quizás lo que más sorprende, es que aquellos países con confinamientos más estrictos tampoco se salvan de esta situación.

A fines de septiembre 2020, seis países latinoamericanos –coincidentemente sus seis principales economías–  integran el top 15 mundial en número total de muertes por COVID-19. Al analizar estas cifras en relación con el tamaño de la población el escenario es aún más desolador: Perú lidera el ránking mundial con más de 100 muertes por cada 100.000 habitantes, acompañado de Chile y Brasil, dos países también en el lamentable top 10 mundial.

Entre la pandemia y la pared

Aunque se califique muchas veces como una falsa dicotomía, al menos en el corto plazo cada gobierno de la región parece haber sopesado el manejo de la pandemia versus su propia economía. Los números nos han mostrado que, independiente del camino elegido, cada país de América Latina ha llegado a un resultado similar: una economía debilitada y una situación sanitaria lejos de controlarse. Sin embargo, la historia que viene para los próximos años parece no ser la misma para todos. Aun cuando todos los países parecen compartir el mismo pozo, la diferencia está en sus herramientas para salir de él. Estas diferencias radican, principalmente, en una combinación de condiciones internas previas a la pandemia, las decisiones y políticas utilizadas para enfrentarla, y factores externos, particularmente el pronóstico de recuperación de sus principales socios comerciales y los flujos de inversión hacia la región.

El costo del confinamiento

Se ha visto que en América Latina, y en general en los países de menores ingresos, las cuarentenas han sido menos efectivas y poco sostenibles en largos periodos de tiempo. Esto es lo que han mostrado los números de muchos países en desarrollo, no solo en la región sino también en el resto del mundo. Argentina y Perú destacan a nivel mundial por el rigor y extensión de sus medidas de confinamiento, y, sin embargo, hoy ambos se encuentran entre los 20 países del mundo con más muertes por número de habitantes, junto a Brasil, Chile, México y Colombia. 

Esto ha beneficiado particularmente a líderes populistas como Jair Bolsonaro de Brasil y Andrés Manuel López Obrador (AMLO), quienes luego de muchas críticas por el manejo de la pandemia, ahora parecen cosechar los dividendos políticos y económicos de ignorar las advertencias de los expertos en salud y priorizar a toda costa la apertura de sus ciudades. Aunque claro está, es fácil ser general después de la batalla, especialmente si se ignoran los miles de muertos que una política como esa conlleva. ¿Cómo hubiera sido el nivel de contagios en Argentina, Perú o Colombia sin las medidas de restricción a la movilidad aplicadas? 

Aun cuando no mostraron la eficiencia de otros países, al menos las cuarentenas lograron retrasar el virus e impedir el colapso de sus respectivos sistemas de salud. A la fecha, independiente del número total de muertes y contagios, Argentina, Colombia, Perú y Chile han logrado impedir un colapso sanitario generalizado, sin tener que llegar a elegir a quien conectar a un respirador. Sin tener el contrafactual para sacar conclusiones, es difícil juzgar las decisiones tomadas por cada gobierno en cuanto a las restricciones y manejo de la pandemia.

Sin embargo, hay experiencias como las de Perú, Argentina o Colombia, que generan dudas sobre la efectividad de las cuarentenas prolongadas en una región con altísimas tasas de informalidad laboral, y donde la limitada capacidad para testear y trazar contagios hace muy difícil que la estrategia de cierres estrictos sea efectiva en el tiempo. Luego de una cuarentena nacional que se extendió por más de 100 días, y cuarentenas parciales que se extienden hasta hoy, Perú lidera en muertes por cada 100.000 habitantes, sufre de una de las destrucciones de empleo más severas del mundo, y se pronostica para el país una de las contracciones económicas más severas de la región.

El enorme impacto en el empleo

En materia de empleo, América Latina ha sido la región del mundo más golpeada, con una pérdida estimada de más de un 20% en las horas totales trabajadas. De acuerdo con el BID, entre febrero y julio de 2020 se perdieron más de 23 millones de empleos, principalmente en los sectores de servicios y entre la población menor de 25 años. Esto último constituye un retroceso importantísimo para una región que venía batallando por años con el desempleo juvenil. La pérdida de empleos es hasta tres veces más alta entre hogares vulnerables, posiblemente por las dinámicas que provoca la interacción entre la informalidad laboral de la región y el rigor de las cuarentenas aplicadas en cada país. 

La precariedad laboral que presentan muchos países latinoamericanos es uno de los principales canales de transmisión de la crisis económica derivada del COVID-19, y una piedra de tope importante para la futura recuperación. De acuerdo con los economistas Eduardo Levy y Rodrigo Valdés, el porcentaje promedio de trabajadores independientes (sin seguridad laboral ni prestaciones sociales) o informales de la región alcanza un 60%, mientras que el mismo valor para países OCDE no latinoamericanos es de tan solo 15%. Este factor es especialmente relevante considerando la extensión que han tenido los confinamientos estrictos en países como Argentina, Colombia, Chile o Perú. 

Dado el alto nivel de informalidad laboral, muchos de los apoyos fiscales para la protección del empleo son insuficientes para proteger a la fracción informal. Los subsidios al empleo, liberación de fondos de seguro de cesantía e incluso la prohibición de despidos en casos como el argentino, solo benefician al empleo registrado, dejando a los informales solo con los beneficios sociales enfocados en los más vulnerables. 

Bajo este escenario, las cuarentenas prolongadas podrían estar provocando una destrucción de empleos mucho más difícil de revertir, lo que podría comprometer la velocidad de recuperación incluso una vez superada la pandemia. Los datos confirman esta tendencia, con pérdidas de empleo mucho más pronunciadas en Chile, Perú y Colombia (no se tienen datos oficiales de Argentina), cuyos gobiernos han implementado cuarentenas más rigurosas. El caso contrario se puede apreciar para México y Brasil, los dos países más laxos en cuanto al manejo de las cuarentenas. 

Ambiente para la recuperación

La crisis derivada del COVID-19 se desató en un momento de tensión política y social especialmente complejo para América Latina. La situación en Colombia, luego de un período de cierta calma durante lo peor de la pandemia, tuvo en septiembre un fuerte rebrote en materia de protestas y violencia en las calles, lo que ha afectado fuertemente la popularidad del gobierno y compromete las posibilidades de recuperar la inversión en el país. Una situación similar afectó a Chile, donde luego del estallido social de 2019 y dado el próximo proceso constituyente, se vio un aumento en la incertidumbre por parte de los inversionistas. Sin embargo, en el caso chileno, a pesar de continuar bajo un clima complejo, la tensión social se ha canalizado a través del eventual proceso constituyente. El desarrollo de un plebiscito transparente y ordenado podría constituir una muy buena señal para posibles inversionistas, demostrando que el país es capaz de resolver una de sus peores crisis sociales y políticas a través de la vía institucional.

La situación política en Brasil ha sido una montaña rusa, pasando desde la amenaza de impeachment a Bolsonaro, hasta el actual clima de supuesta calma producto del aumento en la popularidad del presidente, la cual llegó recientemente a su punto más alto desde el inicio de su mandato, con un 37% de aprobación, según la encuesta Datafolha. Sin embargo, esta popularidad está fuertemente influenciada por el alto nivel de aprobación del mandatario entre los brasileros que recibieron la ayuda de emergencia por parte del Estado, la que no sería sostenible por el gasto que esto significa para el fisco. De seguir aumentando el déficit fiscal, Bolsonaro podría poner en serio riesgo la capacidad de recuperación del país, generando una crisis que ahuyentaría aún más a posibles inversionistas extranjeros. Hasta ahora, la inversión extranjera directa en Brasil ha caído en más de un 40%, y se prevé además una fuga de capitales equivalente a la sufrida en la crisis de 2009. Ya en los primeros ocho meses se han figado US$ 15.200 millones del país. 

En cuanto a México, la popularidad de AMLO ha bajado desde el inicio de la pandemia, llegando a su mínimo en aprobación desde el inicio de su gobierno. Los principales motivos son el manejo de la pandemia y la mala relación que mantiene con el empresariado. La confianza de los inversionistas en México ha sufrido varios golpes, particularmente desde comienzos de 2020 cuando AMLO modificó legalmente el mercado de la electricidad, agregando un grado de incertidumbre a los inversionistas del sector. De acuerdo con la última encuesta publicada por El Economista, más del 67% de los encuestados cree que la relación de AMLO con los empresarios es mala, lo que puede tener repercusiones graves en la confianza necesaria para la recuperación en 2021. Esto se suma a los escasos recursos comprometidos por el gobierno para impulsar el empleo y la actividad económica. 

Para la región completa, los pronósticos de UNCTAD son de una contracción de la inversión extranjera directa de entre 40% y 55% respecto a los niveles de inversión de 2019, la mayor caída entre todas las regiones del mundo. Hasta ahora, debido a una mayor aversión al riesgo en los mercados internacionales, América Latina ha sufrido una enorme fuga de capitales, mucho más severa que la vivida en la crisis de 2008. 

La caída que han mostrado los precios de los commodities también ha impactado fuertemente a la región, particularmente a México y Colombia cuyas economías dependen fuertemente del petróleo. En el caso particular de Chile, el aumento en el precio del cobre se alza como una pequeña esperanza, esto considerando que el metal representa cerca de un 45% de las exportaciones totales del país, y de éstas, alrededor de un 80% se exportan a Asia. A diferencia de Perú, donde la minería sufrió el cierre de varios yacimientos, en Chile se logró mantener la actividad minera a pesar de las restrictivas medidas sanitarias.

En un ambiente colmado de malas noticias, el pronóstico en el crecimiento económico de China y su recuperación anticipada en comparación al resto del mundo se alza como una esperanza para las economías latinoamericanas, especialmente aquellas que concentran sus exportaciones en el país asiático. Incluso Argentina, cuyo principal socio comercial fue históricamente Brasil, mostró un giro importante en los últimos meses, con exportaciones hacia China que superaron aquellas enviadas a su vecino. El país asiático informó recientemente un incremento de un 1,6% en su industria minera y un 6% en el sector manufacturero, lo que impacta directamente a los países latinoamericanos proveedores de materias primas.

La respuesta final ante la pandemia

Sobre las medidas para apoyar a las familias y empresas, existe poca variabilidad en cuanto al tipo de acciones implementadas en cada país. Aumento del gasto en salud, transferencias directas a las familias vulnerables y apoyo a empresas de menor tamaño se encuentran en el corazón de las políticas de gasto fiscal implementadas en la región. Sin embargo, la magnitud del gasto anunciado, y la posición desde la cual cada gobierno actúa, constituyen diferencias sustanciales en cuanto al efecto macroeconómico de la política fiscal y las posibilidades de continuar con una política fiscal expansiva en los próximos periodos. En cuanto a la magnitud del gasto público efectivo, Perú, Chile y Brasil destacan dentro de la región con paquetes fiscales que superan el 6% del PIB en gasto corriente.

El 80% del gasto comprometido por el gobierno peruano para 2020 se concentra en transferencias directas a familias vulnerables y trabajadores independientes. Junto con esto, se implementó un agresivo plan de garantías públicas para créditos adquiridos por empresas de menor tamaño equivalente a un 8,9% del PIB del país. Este gasto extraordinario se da en un contexto de mayor holgura fiscal en Perú, al menos al comparar con el resto de la región. El nivel de deuda pública por debajo del 27% del PIB en 2019 y el amplio acceso a crédito internacional permiten este tipo de políticas fiscales expansivas sin estresar demasiado las cuentas del gobierno. Situación similar es la de Chile, cuyo gobierno, luego de intensas presiones de todos los sectores por aumentar el apoyo fiscal a las familias vulnerables, y de recibir un golpe político muy duro al aprobarse el retiro parcial de los fondos de pensiones, aprobó un amplio paquete fiscal por más de un 7,7% del PIB, concentrado principalmente en transferencias directas a familias de menores ingresos y subsidios a trabajadores desempleados. 

Brasil muestra un escenario más complejo. El fuerte aumento del gasto fiscal en 2020 se da en un contexto de deuda pública cercano al 90% del PIB y acceso al crédito futuro muy limitado. El grueso de este paquete fiscal fue destinado a entregar asistencia directa a sectores vulnerables y personas desempleadas, junto con transferencias a los gobiernos locales con el fin de cubrir gastos de asistencia social. Este marcado énfasis en ayudas directas a las familias más pobres del país se cuadra con la creciente popularidad de Bolsonaro, especialmente en los sectores más vulnerables. Sin embargo, la mantención de este nivel de gasto asistencialista podría tener un costo altísimo para la futura recuperación del país. El propio ministro de Economía de Brasil, Paulo Guedes, advirtió sobre los riesgos de esta política, que podrían llevar al gobierno a la banca rota de continuar mucho tiempo. De hecho, estos planes han tensado la relación entre el ministro Guedes, de tendencia liberal, y Bolsonaro. 

En el extremo opuesto en cuanto a la magnitud de la respuesta fiscal se encuentra México. Sorprendentemente, López Obrador ha mostrado poner no solo la economía antes que la salud de la población, sino también la extrema austeridad fiscal por sobre el bienestar económico presente. AMLO ha mantenido el nivel de gasto controlado, y parece comprometido con no elevar el nivel de deuda del país, lo que se refleja en los bajos niveles de gasto público asignados a reactivar la economía: tan solo un 0,7% del PIB en gastos extraordinarios. De acuerdo con AMLO, México no estaría en condiciones de llevar a cabo una política fiscal contracíclica ya que no podría aumentar su nivel de deuda. Sin embargo, los niveles que registra están muy bajo los niveles de Argentina y Brasil, y cuenta con acceso al crédito internacional, con una línea de crédito flexible ya aprobada por el FMI. Ante los severos pronósticos de contracción económica que amenazan a México, sorprende la débil respuesta fiscal del gobierno. Solo recién a inicios de octubre ha dado muestras de vida, anunció junto a selectos empresarios un Plan Nacional de Infraestructura de casi US$ 14.000 millones (en torno a un 1% del PIB) que despierta serias dudas y que incluye proyectos ya en curso.

Distinto es el caso de Argentina, donde se anunció un impulso fiscal equivalente al 2,8% del PIB en gastos extraordinarios, un nivel considerablemente más bajo que el resto de las principales economías de la región, pero consistente con la situación fiscal del país. El acceso a deuda pública se encuentra considerablemente reducido luego de caer nuevamente en default, con un nivel de deuda que ya se encontraba cercano al 90% del PIB antes de la pandemia. Sus posibilidades concretas de política fiscal dependen casi exclusivamente de reasignaciones de gasto y emisión de dinero, lo que pone en serio peligro la estabilidad macroeconómica del país para el año entrante. Más del 95% de los gastos adicionales son destinados a la creación y ampliación de programas para el apoyo directo de familias vulnerables, subsidios al empleo para empresas de menor tamaño y fortalecimiento del seguro de cesantía. Otro esfuerzo del gobierno viene en forma de garantías públicas para préstamos bancarios, por un monto que bordea el 2% del PIB. 

El paquete fiscal anunciado por el gobierno colombiano está entre los más austeros de la región, alcanzando solo un 1,4% del PIB del país en gastos corrientes y exenciones tributarias. A diferencia del resto de la región, más de la mitad del gasto extraordinario fue destinado al sector salud, dejando solo un 0,7% del PIB para gastar en apoyo directo a familias vulnerables, subsidios al empleo de empresas de menor tamaño y apoyo a personas recientemente desempleadas.

Pronósticos y claves para la recuperación

La crisis desatada por el COVID-19 tiene características que han complicado cualquier tipo de pronóstico económico. Existe consenso entre los expertos en la volatilidad de las estimaciones para el crecimiento de 2020 y el próximo año, ya que todas están sujetas a la evolución del virus, con rangos muy amplios que oscilan desde la retirada del virus con la aplicación temprana de una vacuna, hasta el peor de los escenarios con un fuerte rebrote mundial a comienzos de 2021. Varios escenarios de la OCDE para el crecimiento de la economía mundial, comparados con la trayectoria esperada pre-pandemia, se reseñan en el siguiente gráfico.

Entre abril y junio el FMI ajustó su pronóstico de crecimiento a la baja para el mundo entero, asumiendo un mayor grado de incertidumbre ante la incapacidad de predecir con exactitud la evolución que tendrá el virus. Para América Latina, su pronóstico de crecimiento para 2020 pasó de -5,2% a -9,4%, principalmente debido a un crecimiento menor al esperado durante el primer trimestre del año y una evolución explosiva del virus en la región, con confinamientos extendidos, una severa caída en el consumo y un daño profundo en el empleo. 
La OCDE, por su parte, acaba de actualizar al alza su pronóstico de crecimiento global entre junio y septiembre, cifras que son coherentes con el optimismo del mercado ante la relativa recuperación de China, Estados Unidos y algunos países de Europa. Sin embargo, este optimismo parece no extenderse a Latinoamérica, dados los niveles de informalidad, altas pérdidas de empleo y la prolongada extensión de las cuarentenas.
 

Dentro de los pronósticos que han sido revisados al alza está el de Brasil. Luego de una gran caída en los meses de marzo y abril, se comenzó a ver un aumento en la actividad interna a fines del segundo trimestre. El relajamiento de las restricciones junto con el potente impulso fiscal a las familias vulnerables y una política monetaria expansiva, permitieron un aumento en el consumo en el tercer trimestre. A pesar de este leve repunte, los pronósticos de contracción para Brasil siguen en torno al -6% para 2020. La recuperación futura del país dependerá de la capacidad que tenga el gobierno de Bolsonaro para transitar desde el altísimo nivel de gasto fiscal que sostiene el consumo actual, hacia una situación que permita recuperar el balance fiscal. El equilibrio sin duda es difícil, considerando que el gasto del gobierno no solo sostiene el consumo, sino también mantiene la popularidad del mandatario entre los sectores vulnerables. Ante un retiro de los beneficios es posible un resurgimiento de la crisis política que venía arrastrando el país desde comienzos de 2020; pero una mantención de los subsidios llevaría a una crisis provocada por el lado de la deuda. Ante este nivel de incertidumbre, será difícil recuperar la confianza de los inversionistas, lo que podría demorar aún más la recuperación económica del país. 

En el caso de Argentina, el golpe recibido por la crisis sanitaria y la extrema duración de sus cuarentenas han determinado un pronóstico de crecimiento para 2020 que ronda en el -10%, para luego dar paso a una muy lenta recuperación. De acuerdo a las proyecciones de The Economist Intelligence Unit, Argentina podría volver al nivel de producto de 2019 recién en 2024. La capacidad fiscal se encuentra extremadamente comprometida, lo que dificultará mucho la expansión de cualquier estímulo por parte del gobierno para el año siguiente, sin deteriorar aún más las cuentas públicas. En cuanto al clima político, la tensa relación del presidente Alberto Fernández con el empresariado podría complicar la recuperación económica futura. Consciente de esto, el presidente argentino ha mantenido durante las últimas semanas una serie de reuniones con representantes del mundo empresarial, con el fin de discutir las políticas del gobierno y dar cierta tranquilidad ante la reciente salida de grandes empresas como Falabella, Latam y Axalta, entre otras. A pesar de estos esfuerzos, el éxodo de empresas extranjeras sigue siendo una amenaza, con la reciente decisión de Coca-Cola de trasladar su plana superior de A diferencia de otras crisis, mundiales y regionales, que han impactado principalmente a la demanda, esta crisis ha tenido un fuertísimo impacto sobre la oferta, destacando no solo por su magnitud sino también por la incertidumbre que existe sobre su duración. Esto requiere de un diseño de política que se ajuste a las circunstancias.

Si bien los subsidios directos a las familias serán importantes durante 2020 y parte de 2021 para apoyar a los sectores de menores recursos y dar cierto estímulo a la demanda en el periodo de mayores contagios, durante la etapa de recuperación será clave dar un giro más fuerte hacia el mercado del trabajo. Un aspecto clave para recuperar los niveles de empleo y crecimiento será la capacidad y holgura fiscal que tenga cada gobierno para entregar estímulos a sus trabajadores y empresas. A esto se suma el mal rendimiento que han mostrado los nuevos bonos soberanos emitidos luego de la reestructuración de más de US$ 65.000 millones de deuda pública a comienzos de septiembre. De acuerdo con un informe publicado por Morgan Stanley, el desempeño inicial de estos instrumentos es el peor que ha tenido en 20 años cualquier bono emitido por un país emergente luego de una reestructuración de deuda. Aquí jugará un rol muy importante el nivel de deuda pública del país y la capacidad que tenga cada gobierno para endeudarse y mantener una política fiscal expansiva. 
 

En este sentido, la capacidad fiscal que mantienen Chile y Perú, y hasta cierto punto Colombia, podrían darles más holgura para continuar con una política fiscal expansiva, fortaleciendo sus programas de apoyo al empleo formal y estableciendo mecanismos de apoyo al empleo informal. Junto con esto, los bajos niveles de inflación que mantienen los tres países les permitirán mantener una política monetaria expansiva. De esta forma, estos tres países podrían recuperar la senda de crecimiento para 2022.  Con respecto a la confianza de los inversionistas en el mercado chileno, el desarrollo de un plebiscito transparente y seguro, que demuestre la capacidad del país para superar la crisis social y política que arrastra desde 2019, serán claves para recuperar la confianza de los inversionistas, la que ha venido cayendo levemente tal como se evidencia en las rebajas de calificación que han realizado distintas agencias como S&P o Moody’s.

Para México, los pronósticos de contracción de la economía rondan el 10%, con una recuperación muy lenta, de tan solo un 3% de crecimiento en 2021. El presupuesto del gobierno anunciado para el próximo año mantiene el carácter de austeridad, sin una propuesta de impulso fiscal potente para acelerar el ritmo de crecimiento. Esto último no parece sostenerse bajo ningún criterio. Incluso desde Moody´s México expresaron su preocupación por el presupuesto presentado por el gobierno, ya que, bajo el actual escenario, sería mucho más preocupante el bajo crecimiento económico que los posibles efectos de un mayor gasto público sobre el nivel de la deuda. Con estas decisiones, los pronósticos de recuperación del producto pre pandemia se estiman para México recién para 2025.
 

 

*Juan Cortese es economista de la P. Universidad Católica de Chile y Master of Public Administration in Economic Policy Management de Columbia University. Es consultor y ha trabajado en investigación y en el gobierno chileno.