A principios de febrero, un sonriente José Luis Antúnez, director de la empresa estatal Nucleoeléctrica Argentina y un aún más cordial Yu Jianfeng, presidente de la Corporación Nuclear Nacional China (CNNC), firmaron el contrato para la construcción de la cuarta central nuclear argentina, Atucha III: un reactor de 1200 MW que se instalará en el Complejo Nuclear Atucha de la localidad de Lima, provincia de Buenos Aires.
Solo dos meses más tarde las caras sonrientes podrían haberse esfumado. ¿La razón? China financiará el 85% de las instalaciones y Argentina deberá financiar el restante 15%. Pero según consigna este martes Reuters, el préstamo del FMI y la situación económica global no hacen viable que el gobierno de Fernández cumpla esa meta.
Pero es poco probable que las nuevas políticas al respecto de Beijing permitan aumentar esa cifra.
¿Significa esto que se acabaron los tiempos de bonanza entre China y Latinoamérica respecto del financiamiento de grandes proyectos que se vieron en la década anterior?
Más bien el sistema estaría evolucionando hacia una profesionalización del flujo de dinero donde, tras un periodo de aprendizaje mutuo, los bancos políticos chinos- el China Development Bank (CDB) y el China Export-Import Bank (Exim Bank)- ya no están emitiendo los préstamos multimillonarios, respaldados por petróleo, que alguna vez caracterizaron las relaciones financieras de Beijing con la región, apostando por un modelo diferente.
Así lo afirma el documento ‘¿Cuál es el rol de los bancos políticos chinos en la región LAC?’ de Margaret Myers y Rebecca Ray, de la fundación Diálogo Interamericano y el Centro Global de Políticas para el Desarrollo de la Universidad de Boston, respectivamente.
Publicado a fines de marzo, el estudio explica que el involucramiento de China con la región de Latinoamérica y el Caribe (LAC) se caracterizó por préstamos extensivos, liderados por el gobierno del gran país asiático hacia los gobiernos regionales o hacia empresas estatales (SOE, por sus siglas en inglés).
Este financiamiento mayormente permitió el desarrollo de proyectos de infraestructura y energía a gran escala, impulsados por gobiernos y compañías de Argentina, Brasil, Ecuador y Venezuela, como fueron Coca Codo Sinclair, o el tren de alta velocidad de Tinaco-Anaco, en Venezuela.
“Pero todo eso cesó en años recientes y en 2020 y 2021 esa capacidad fue probablemente impactada por los efectos de la pandemia”, sostienen las autoras en el estudio. El resultado es que ninguno de estos bancos políticos emitió nuevos préstamos a gobiernos o SOE de la región.
A pesar de ello, la presencia de las finanzas chinas en la región está lejos de desaparecer.
“Los bancos políticos de China, además de una gama cada vez más amplia de acreedores chinos, siguen apoyando activamente la actividad económica de China en la región, ya sea emitiendo financiamiento directamente a empresas chinas y latinoamericanas, que luego invierten en proyectos regionales, a través de la coordinación de políticas con bancos de desarrollo, o bien respaldando parcialmente fondos regionales de capital privado (private equity), como el Fondo de Cooperación China-ALC”, explican las autoras.
“El ALC es un fondo de unos US$ 2.000 millones que administra el ExImBank (el banco de Importaciones y Exportaciones de China), destinado a financiar proyectos específicos”, dice a AméricaEconomía Francisco Urdinez, profesor asociado del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile y experto en temas de cooperación China y Latinoamérica.
“Hay una tendencia clara que Stephen Kaplan describe en su último libro, El Capital Paciente, donde explica que ha habido una transición en los bancos chinos […] a una dinámica que se denomina PPP -public private partnerships- en la que los bancos chinos prestan dinero a proyectos específicos, donde a veces participan otros bancos, como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y hay mucho mayor control respecto del producto final y la garantía de pago también es más tangible”, detalla.
El Exim Bank es uno de los bancos políticos de China que ha abandonado el financiamiento de proyectos y donaciones a gobiernos en la región Latinoamérica y el Caribe. | Reuters
APRENDIZAJES EN PANDEMIA
Aunque la pandemia fue un detonante de este proceso, las autoras recalcan que los préstamos soberanos de China a la región se estaban desacelerando incluso antes de la pandemia de COVID-19.
La disminución también precedió al anuncio de mayo de 2020 de la estrategia de "doble circulación" de China, que volvió a centrar la atención de algunos bancos políticos en impulsar la autosuficiencia del país a través de avances tecnológicos.
De hecho, los bancos políticos de China aparentemente han sopesado los costos y beneficios de los acuerdos de Estado a Estado durante varios años. Costos que en el caso de Venezuela y su petróleo resultaron muy altos. Así como la negativa de Beijing a dar nuevos créditos al país de Maduro en los últimos cinco años ha marcado la pauta del declive en préstamos a la región.
Pero también se ha visto detenido al resto de los países receptores tradicionales, como Brasil, con Petrobras, o el gobierno de Ecuador.
El cambio parece venir del aprendizaje logrado todos estos años, resalta el estudio de Myers y Ray, y porque las necesidades de las empresas chinas también están cambiando.
China alguna vez consideró los llamados "préstamos vinculados" en la región ALC como críticos para la internacionalización de las empresas chinas, y esos préstamos que fomentaban el uso de empresas o equipos chinos, de hecho, ayudaron a ciertas empresas chinas de construcción a establecerse en la región en la primera década de 2000.
Pero ahora, "como las empresas chinas han desarrollado sus propias oficinas regionales, redes de contactos y reputaciones, presumiblemente hay menos necesidad de intervención del banco de políticas en apoyo de la negociación de empresas estatales chinas", explica el estudio.
“La tendencia es a una reducción. Yo tengo la sensación de que no se va a volver más a los niveles de créditos de los bancos políticos chinos de mediados de 2010, por varias razones. Una de ellas es que muchos de esos créditos no fueron exitosos en el sentido que generaron problemas políticos para estos bancos y creo que hay un cambio en la estrategia en que los bancos comerciales (chinos) están empezando a tener un rol más activo y van a buscar invertir en proyectos específicos, se va a brindar crédito ligados a proyecto, no tanto créditos directos a los países para uso discrecional”, complementa Urdinez.
El Banco de Construcción de China es un banco comercial chino que está entrando a la región LAC para cofinanciar proyectos de diversa índole | Xinhua
CHINA BAJA LA PRESENCIA, PERO NO SE VA
Si bien China ya no estará en Venezuela, no ocurriría lo mismo con Argentina, determina el estudio.
Es posible que el BDC y el Eximbank continúen otorgando préstamos a los gobiernos y las empresas estatales de la región. La empresa estatal argentina Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) ha buscado apoyo financiero de EximBank para el Acueducto Río Subterráneo Tramo 2 y la Estación de Bombeo Esteban Echeverría durante varios años.
Eximbank también respaldará la expansión (fases IV y V) del proyecto solar Cauchari, tal como financió Cauchari I, II y III, y también puede desempeñar un papel en algunos de los otros acuerdos alcanzados entre los presidentes Alberto Fernández y Xi Jinping durante su reunión de febrero pasado.
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Los bancos políticos de China también parecerían comprometidos con cierto grado de préstamos comerciales en ALC, como lo han estado durante varios años, aunque en montos relativamente pequeños.
Por ejemplo, Telecom Argentina obtuvo un préstamo de US$ 100 millones del Banco de Desarrollo de China en 2020. La empresa planea usar los fondos para comprar equipos de telecomunicaciones. Las empresas y asociaciones chinas también son beneficiarias de la financiación de los bancos de políticas.
En Colombia, país que nunca ha recibido un préstamo soberano, Autopistas Urabá, un consorcio chino y colombiano, obtuvo un préstamo ‘en doble moneda’ (una figura en la que el prestamista tiene derecho durante un período predeterminado a un tipo de cambio fijo establecido al inicio del préstamo, a cambiar la moneda prestada) por US$ 652 millones del CDB y Sumitomo Mitsui Banking Corporation de Japón para financiar una autopista a principios de marzo.
Sinohydro, socio del proyecto Hidrovía Amazónica de Perú, también habría recibido financiamiento directamente de Eximbank. Y la firma china COSCO, que construirá y operará el puerto de US$ 2.000 millones en Chancay, Perú, recibió financiamiento del CDB para sus proyectos de la Franja y Ruta (BRI) en LAC y otras regiones.
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Más allá de los proyectos de cofinanciamiento y los fondos regionales, los "cinco grandes" bancos comerciales de China (ICBC, Bank of China, Agricultural Bank of China, China Construction Bank y Bank of Communications) son cada vez más activos en América Latina y otras regiones, a menudo tomando parte en préstamos sindicados para empresas chinas o de ALC.
En 2020, ICBC financió la Autopista Pamplona Cúcuta en Colombia y la producción de cemento Loma Negra en Argentina. Según se informa, el banco también proporcionará US$ 1.100 millones para el desarrollo de la Estación de Transmisión Plomer en Argentina. Y un sindicato de bancos chinos liderado por ICBC también financiará el desarrollo de la instalación nuclear argentina Atucha III.
Otras entidades financieras, a veces afiliadas a empresas chinas, también se están estableciendo en la región. En enero de 2020, Banco XCMG, propiedad de una constructora china del mismo nombre, anunció su llegada a Brasil, comprometiéndose a apoyar proyectos de infraestructura y compras de maquinaria.
El CDB en Caracas es otro de los bancos políticos de China que abandonó los grandes proyectos | Xinhua
LO QUE VIENE
El documento concluye que, aunque los bancos políticos no hagan más préstamos, la llegada de nuevas entidades de crédito como iniciativas de co-financiamiento, el financiamiento de bancos comerciales, la inversión de capital privado y otras formas de compromiso podrían suplir esa ausencia.
Sin embargo, es poco probable que la financiación china total combinada a la región se aproxime a los picos anteriores de préstamos bancarios de política, señalan las autoras del estudio.
Finalmente, el texto destaca “lo que no sucedió durante los años de pandemia”: aunque las economías de ALC se vieron más afectadas por la recesión mundial relacionada con la pandemia que cualquier otra región del mundo, China no ha tomado medidas draconianas contra los países que no pueden pagar su deuda con ese país.
En cambio, Beijing inició un proceso de suspensión de pagos de deuda y reestructuraciones que aún continúa a principios de 2022. En Ecuador, el CDB acordó en 2020 reestructurar dos tramos de la deuda de Ecuador con China. Los dos países acordaron continuar las conversaciones sobre la deuda cuando el presidente de Ecuador, Guillermo Lasso, y Xi se reunieron en diciembre de 2021, aunque el alcance de la eventual renegociación no está claro.
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Según Reuters, China también otorgó un nuevo período de gracia a Venezuela en 2020, en préstamos de US$ 19.000 millones, aunque este acuerdo no fue confirmado por ninguno de los gobiernos.
Argentina trabajó con China para renovar un acuerdo bilateral de intercambio de divisas (swap) por US$ 18.200 millones en agosto de 2020 y anunció otro por US$ 3.000 millones extra en marzo tras su visita a Beijing. El nuevo swap con China habilitará pagos de importaciones y deuda. Más allá del volumen, dicen los expertos, lo fundamental es que también se extenderán los usos de esta herramienta.
“Este giro de los préstamos a gran escala a la reestructuración, junto con una pausa en los préstamos adicionales, da peso a la hipótesis de que China no ha tendido una ‘trampa de la deuda’ (la teoría que indica que China realiza cuantiosos préstamos con el objetivo posterior de controlar a una nación). Debido a la escala de las deudas y el valor continuo de las materias primas, que en algunos casos subyacen a estos acuerdos de préstamo, China tiene un incentivo para seguir una estrategia de 'capital paciente'”, dicen Margaret Myers y Rebecca Ray.
Algo en lo que Urdinez concuerda.
“[La Trampa de la Deuda”] en general era una especie de slogan peyorativo para deslegitimar el crédito chino en comparación con el crédito proveniente de bancos occidentales”, acota el académico. “Las veces que los créditos no resultaron me atrevo a decir que fue más por desmanejos de quien recibió el dinero y el no cumplir con plazos ni con los proyectos prometidos, que por la forma en que procedieron los bancos [políticos chinos] […]. Seguramente buena parte del financiamiento que se vea en el futuro de bancos chinos va a ser a proyectos de energía renovable, sobre todo solar y eólica”, concluye.
