Universia Knowledge Wharton. La estabilidad política alcanzada por Colombia y Perú en los últimos 15 años, junto con el crecimiento económico acelerado, llevó al aumento significativo del comercio total (suma de las exportaciones e importaciones) de US$125.000 millones, en 2008, a US$188.000 millones, en 2012. Además de la estabilidad y del crecimiento económico, otro factor fundamental fue el establecimiento por parte de ambos países de acuerdos de libre comercio con grandes economías, como EE.UU., China y la UE. Pero para que Colombia y Perú puedan competir con esos países y beneficiarse verdaderamente del libre comercio, es preciso que reduzcan las brechas de su infraestructura para aumentar su competitividad.

Una de las limitaciones básicas en los ránkings de competitividad de ambos países es su infraestructura, sobre todo en el sector de transportes. Según el Informe de Competitividad Global [Global Competitiveness Report], elaborado por el Foro Económico Mundial, en 2012, Colombia y Perú aparecen en las posiciones 114 y 97, respectivamente, entre 144 países y territorios en lo tocante a la infraestructura de transporte, por debajo de Puerto Rico (45) y Ruanda (67).

La Cámara de Infraestructura Colombiana publicó un estudio en 2012 en que muestra un déficit de más de 30.000 Km. en carreteras pavimentadas en el país y la falta de cerca de 1.000.000 de containers de capacidad portuaria. El estudio destacó también las condiciones precarias de las carreteras existentes, donde sólo del 10% al 15% de vías secundarias y terciarias estarían en "buenas" condiciones. Uno de los periódicos más importantes de Perú, La República, calculó que, a fin de mantener su nivel actual de competitividad, Perú necesitaría invertir US$88.000 millones en infraestructura entre 2012 y 2021. El transporte representa cerca de 25% de ese déficit, sobre todo en las áreas de transporte básico: carreteras (cerca de US$13.000 millones) y ferrocarril (US$7.000 millones).

Como consecuencia de esa infraestructura deficitaria, Colombia y Perú se enfrentan a costes de transporte muy elevados. Xavier Duran, profesor de la Universidad Los Andes, en Colombia, dijo que los costes de logística en Colombia y en Perú representan 23% y 32% de su PIB, respectivamente, frente a 9%, de media, en los países de la OCDE. Otras evidencias del informe Doing Business de 2012 del Banco Mundial, muestran que el coste para exportar una commodity es de aproximadamente US$2.270 por container en Colombia y de US$850 en Perú, lo que es muy superior al coste en países como Malasia (US$435) y Corea del Sur (US$695).

Tanto el gobierno de Colombia como el de Perú son conscientes de la situación actual y de la necesidad de invertir para mejorar su competitividad global. El presidente colombiano, Juan Manuel Santos, dijo en 2012 que "solamente con grandes inversiones y proyectos ambiciosos seremos capaces de recuperar el sector productivo y proporcionarle una infraestructura que nos permita ser realmente competitivos". ¿Cuáles serían las causas básicas de la infraestructura precaria de esos países? ¿Cuál es el papel del gobierno a la hora de enfrentar esos desafíos? ¿Qué avances se lograron y cuáles son las perspectivas para garantizar que ese volumen mayor de inversión ponga fin a esa brecha en la infraestructura? ¿Qué están haciendo esos gobiernos y qué necesitan hacer para eliminar esa deficiencia?

Orígenes del déficit. Santos, presidente de Colombia, resaltó indirectamente en su discurso que uno de los factores fundamentales que explica la brecha en la infraestructura de transportes es la falta histórica de proyectos e inversiones ambiciosas. Durante el 9º. Congreso Nacional de Infraestructura de 2012, Leonardo Villar, presidente de la Fundación para la Educación y Desarrollo de Colombia (Fedesarrollo), dijo que en el transcurso de las últimas décadas, Colombia y Perú invirtieron cada uno cerca de la mitad de su PIB en infraestructuras, mientras los países desarrollados invirtieron más del 2% y los países emergentes, cerca de 9%.

Para Villar, parte del problema se debe al hecho de que las constituciones de ambos países establecen fuertes distinciones entre inversiones productivas y sociales, con énfasis en lo último. Él dice que algunas inversiones sociales están clasificadas erróneamente. Por ejemplo, las cuantiosas pensiones pagadas a ex trabajadores del gobierno son, por norma, consideradas inversiones sociales, mientras que la construcción de una nueva carretera conectando una ciudad pequeña y pobre a un centro comercial puede ser clasificada como inversión productiva y, con eso, perder prioridad.

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Es lo que piensan también otros especialistas, como el ex ministro colombiano de las Finanzas, Juan Carlos Echevery. En una entrevista de 2012 al Wall Street Journal, él dijo que "durante años, Colombia no prestó atención a la infraestructura. Prestamos atención a la educación, a la salud y a las jubilaciones, y a la guerra. Ahora, estamos retomando la construcción de la infraestructura".

Según Carlos Casa, profesor de la Universidad de Los Andes, en Perú, el acceso limitado al capital también jugó un papel destacado en la limitación de inversiones en infraestructura. El gobierno no tuvo fondos suficientes para hacer las inversiones necesarias, tampoco el sector privado recibió el incentivo necesario para apoyar proyectos de interés público. Por ejemplo, un estudio de 2012 de Apoyo Consultoría mostró que de todas las inversiones privadas en Perú programadas para 2013 y 2014, solamente 5% están destinadas a la infraestructura; de esos proyectos, la gran mayoría (62%) están adjudicadas a la minería e hidrocarburos. En el sector público, se confirma igualmente un descompás de incentivos del gobierno, generando una falta de voluntad de hacer inversiones que beneficien a futuros gobiernos, según se pudo comprobar en la falta de inversiones en el mantenimiento y rehabilitación de carreteras.

Además, Carlos Parodi, profesor de la Universidad de Los Andes, destaca dos aspectos importantes en Colombia y en Perú que contribuyen a la infraestructura de baja calidad: corrupción y falta de capital humano. En el informe del Foro Económico Mundial, Competitividad Global, de 2012-2013, Colombia y Perú están situados entre los países con la tasa más elevada de desvío de fondos públicos (en las posiciones 130 y 103, respectivamente, de un total de 144 países). Parodi cree que la corrupción no sólo desincentiva la inversión privada, también lleva a patrones técnicos de calidad inferiores relegando incluso a posiciones de poca importancia los proyectos de infraestructura. Respecto al capital humano, existe una escasez de profesionales cualificados en todos los niveles en esos gobiernos, lo que hace que los proyectos de infraestructura no se puedan gestionar.

Otros factores que explican el coste elevado y la baja competitividad del sector de transporte en esos países son las difíciles topografías y geografías. Según Villar, Perú y Colombia están marcados por una topografía montañosa que aumenta las distancias entre las ciudades. Por tierra, son necesarias más de 15 horas para ir de Lima a Cuzco, otra gran ciudad del interior de Perú. La situación es peor aún en Colombia, donde hay tres cordilleras distintas y las mayores ciudades están lejos de la costa. Por ejemplo, son necesarias cerca de diez horas para ir de Bogotá a Medellín por tierra, una distancia de sólo 432 km. Dario Londoño, profesor de la Universidad Javeriana de Colombia, dice que la distancia media de una ciudad importante hasta el puerto más próximo en Colombia es de tres a ocho veces mayor que la distancia en países del mismo perfil, como Chile (3,2 veces), Brasil (3,6 veces) y Argentina (8,0).

Según el Informe de Competitividad, publicado por el Consejo Privado de Competitividad de Colombia, algunos factores secundarios también afectan la infraestructura de esos países, entre ellos la competencia acentuada entre industrias por recursos de transporte, la calidad precaria de la flota y un alto nivel de informalidad. El boom reciente en las industrias de minería, petróleo y gas en Colombia y en Perú aumentó la demanda de recursos de logística y, por lo tanto, de los costes de transporte. Respecto a la mala calidad de la flota, la edad media de los vehículos es de 22 años en Colombia y de 18 años en Perú; en EE.UU., esa media es de siete años. Esa flota antigua aumenta los costes de transporte (más mantenimiento y menos ahorro de combustible) e impacta de forma negativa a la sociedad (polución). Además de la falta de contratos formales en la industria de transporte (informalidad), esos factores llevaron a bajos patrones en la prestación de servicios, perjudicando la competitividad del sector.

El papel del gobierno. Como cada gobierno controla a su modo la concesión de licencias de construcciones para proyectos de infraestructura, los observadores citan la necesidad de financiaciones públicas para hacer factibles financieramente numerosos proyectos de infraestructura, además de un plan estratégico de largo plazo que vaya más allá del horizonte de tiempo de la mayor parte de los inversores privados. La responsabilidad del desarrollo exitoso de la infraestructura a largo plazo recae enteramente sobre los gobiernos. Según lo mencionado anteriormente, funcionarios del gobierno, tanto en Colombia como en Perú, están al corriente de la responsabilidad y de la importancia de elevar el ritmo de las inversiones en infraestructura para mantener e impulsar el nivel de competitividad de ambos países. Ambos gobiernos ya pusieron en práctica una serie de iniciativas para mejorar la infraestructura de los transportes, puertos y carreteras.

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Aunque Colombia esté atenta a todos los aspectos de su sistema vial —del primario al terciario—, no ha creado, sin embargo, un programa descentralizado que le haga justicia, y todavía sigue administrando proyectos similares en el ámbito de su institución vial, el Instituto de Carreteras Nacionales (Invías). La ventaja de ese tipo de programa es su capacidad de proporcionar la coordinación, promoción y asistencia técnica específicas a las autoridades y municipalidades locales con vistas a la priorización, desarrollo y estructuración de las inversiones en transportes. En los niveles regional y municipal, Perú implementó un programa descentralizado, Provías, encargado de la pavimentación y del mantenimiento de carreteras secundarias y terciarias. Richard Webb, ex presidente del Banco Central de Perú, dice en su nuevo libro, Conexión y despegue rural, que desde 2006 ese programa ha desarrollado capacidad institucional en gestión de infraestructura de carreteras y ha recuperado 15.000 Km. de ellas. Ese trabajo consiguió reducir con éxito el tiempo de viaje por tierra entre áreas pobres y ciudades importantes de 13,2 horas, en 2001, a sólo 5 horas en 2011.

Además, para acelerar el ritmo de los nuevos proyectos, los dos países aprobaron reformas legales que simplifican y promueven las inversiones en infraestructura. Un ejemplo de eso es la ley de dominio eminente puesta en vigor recientemente en Perú que agiliza el uso de tierras para proyectos de infraestructura prioritarios, tales como la construcción de carreteras y la construcción o expansión de puertos y aeropuertos. Colombia instauró también una legislación semejante.

Aunque todos esos esfuerzos hayan dado lugar a avances, existen aún obstáculos sustanciales que superar. La escala de proyectos de infraestructura relevantes a nivel nacional excede fácilmente centenares de millones, o incluso varios miles de millones de dólares. Las inversiones de ese tamaño y el personal con el entrenamiento y know-how adecuado van más allá de la capacidad de provisión de las instituciones públicas. Así, tanto Colombia como Perú decidieron resolver tales problemas creando un ambiente que atrae y promueve la inversión privada a través de asociaciones público-privadas (PPPs). La invitación a las empresas privadas y multinacionales para que participen y lideren proyectos de infraestructura de amplia escala proporciona el acceso a recursos económicos y humanos que, de lo contrario, no estarían disponibles para esos gobiernos. Según se comenta a continuación, el cambio de enfoque dando prioridad a las PPPs es el primer paso, pero no es una solución que se implemente fácilmente.

El papel de las asociaciones público-privadas. La estructura especial de las PPPs las hace apropiadas para los proyectos de financiación pública con costes iniciales elevados y activos de larga vida. Según escribe Javier Serrano Rodríguez en su trabajo de investigación de 2010, "Financiando proyectos de transporte", los principales objetivos de la estructura de las PPPs consisten en transferir el riesgo de construcción del gobierno a la empresa que, evidentemente, está en mejor posición para gestionar ese tipo de riesgo, y aplazar los pagos hechos por el gobierno, extendiéndolos por un plazo de 20 a 30 años, en conformidad con la vida útil del proyecto, permitiendo así al gobierno controlar mejor su posición fiscal.

Colombia fue el primer país en América del Sur en utilizar PPPs a principios de 1993. Ahora, en su cuarta generación, esas asociaciones en Colombia ya contabilizan un número significativo de renegociaciones contractuales debido a desafíos económicos no previstos, lo que requiere una revisión completa de las estructuras de aquí en adelante. Por la estructura actual de las PPPs, los proyectos son licitados entre empresas privadas —tanto domésticas como internacionales— responsables de la financiación, construcción y operación de los proyectos, mientras el gobierno, por su parte, hace pagos basados en la disponibilidad y en la calidad de las carreteras. Si el mantenimiento y operación de un proyecto no cumple los patrones contractuales, los pagos hechos por el gobierno se podrán reducir hasta en un 10%. Ellos serán cubiertos por ingresos fiscales, según lo prescrito en la Ley 1508, propiciando así una fuente específica de pago que reduce la incertidumbre para los inversores al mismo tiempo que responsabiliza a las operadoras del rendimiento deficiente. La certeza de los pagos hechos por el gobierno y los desacuerdos en torno a rendimiento son cuestiones ya observadas en versiones previas de la estructura de PPPs. En esa nueva estructura, Colombia emprendió con éxito la financiación de la Ruta del Sol, una carretera de 1.000 Km. conectando la capital del país a otras ciudades de gran tamaño.

En Perú, los proyectos de transporte fueron financiados por un esquema de PPPs que separa los riesgos de construcción de los operacionales. La estructura actual, en vigor desde 2006, atribuye el riesgo de construcción a las empresas privadas y a los bancos comerciales. Pero, una vez concluido el proyecto, el gobierno inspecciona la carretera y emite un certificado de conclusión que permite efectivamente que la deuda del banco sea sustituida por un título de 20 a 30 años garantizado por el gobierno. Los inversores del proyecto concluido asumen entonces el riesgo soberano, y no el riesgo de la empresa, lo que les facilita mayor acceso a los mercados financieros internacionales.

Conocedores de la necesidad de atraer la inversión privada, Colombia y Perú aprobaron leyes y pusieron en práctica políticas para la creación de un ambiente más acogedor. Los dos países buscaron (1) crear transparencia para todas las partes involucrados en los procesos de licitación y de construcción; (2) crear estabilidad legal, política y fiscal; y (3) tratar igualmente a los inversores locales e internacionales, todos esos factores críticos para la consolidación de la confianza del inversor.

Colombia creó también nuevas instituciones, como la Agencia de Infraestructura Nacional (ANI) y el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación, habiendo fortalecido otras instituciones, como INVÍAS, para ejecutar de forma más eficaz el plan de infraestructura del país. La ANI, en especial, fue creada para promover relaciones con los inversores privados, controlar todos los aspectos de la evaluación y priorización del proyecto y, por último, mejorar los programas de PPPs del país. Otras iniciativas adoptadas por Colombia consisten en la introducción de la Ley de Royalties, que destinará un 10% del Sistema General de Royalties a la construcción de infraestructura.

Aunque todos esos esfuerzos para aumentar el flujo de capital privado en Colombia y en Perú constituyan pasos importantes y pertinentes para la mejora de la competitividad global, aún hay desafíos significativos por delante. Los cambios implementados hasta el momento por esos programas exigirán tiempo para que sean probados y aceptados por los mercados de capitales.