Universia Knowledge Wharton. En los últimos años, el Gobierno de Colombia se ha enfrentado a diversos obstáculos en sus intentos de catalizar el progreso socioeconómico, principalmente en lo que concierne a los esfuerzos hechos para poner fin a la guerra del narcotráfico y recuperar el control de la mayor parte del territorio perdido frente a los grupos guerrilleros. Pero a medida que Colombia entra en una fase de estabilidad económica y de crecimiento, hay otro gran desafío que superar: ofrecer una enseñanza de alta calidad a sus ciudadanos.
Todos los sistemas de enseñanza comparten un mismo objetivo: proporcionar a sus ciudadanos amplio acceso a una educación de calidad. A pesar de otras semejanzas culturales y estructurales, el sistema de enseñanza colombiana contrasta de forma poderosa con la mayor parte de los sistemas de los otros países latinoamericanos. En Colombia, la enseñanza con fines lucrativos está prohibida por ley.
Por tanto, la tarea de proporcionar acceso a una enseñanza de calidad es materia exclusiva del Gobierno y de instituciones privadas sin fines de lucro. Ante ese escenario y la experiencia de otras economías emergentes, ¿no ha llegado el momento de que Colombia revalúe el papel del sector privado en su intento de seguir mejorando la calidad de la enseñanza y del acceso a ella?
Beneficios del acceso
Colombia ha hecho avances notables en la expansión de la capacidad de sus escuelas, sobre todo en los niveles primario y secundario. Según la Unesco, en 1985, solamente un 65,5% de los estudiantes en edad escolar estaban matriculados en la escuela primaria. Hoy, ese porcentaje es casi del 90%. Pero esos avances se han visto empañados por los constantes obstáculos para llegar hasta los estudiantes en las áreas rurales. Además, la calidad de la enseñanza sigue teniendo una distribución desigual, sobre todo en las regiones rurales y en municipios de recursos escasos.
Algunos especialistas cuestionan también esos porcentajes optimistas. Kattya De Oro Genes, asesora de enseñanza del Departamento de Planificación Nacional de Colombia, dijo que como los fondos públicos son adjudicados a municipios según las mediciones de acceso, eso "crea un incentivo perverso para las escuelas, porque las lleva, a fin de cuentas, a informar sobre un número excesivo de alumnos matriculados, lo que puede enmascarar las cifras reales".
Hay también una discrepancia de acceso a la enseñanza entre los diferentes grupos de edad. El Gobierno ha tenido un éxito mucho mayor en la expansión del acceso a la escuela primaria que en las etapas más avanzadas. Según Carlos Alberto Casas Herrera, profesor del Centro de Investigación y Formación de la Universidad de Los Andes, "de 100 estudiantes que entran en la escuela primaria de Colombia, sólo 40 llegan hasta el 11º año [bachillerato]. De éstos, diez entrarán en la universidad y solamente cinco se graduarán". A pesar de esos indicadores, los especialistas en educación dicen que Colombia ha aumentado de forma drástica e incuestionable el acceso a la enseñanza primaria. Las mejoras en la calidad, sin embargo, no han sido algo fácil de conquistar. Aunque la enseñanza primaria y secundaria estén totalmente subvencionadas por el Gobierno, hay también numerosas escuelas particulares sin fines de lucro. Las tasas cobradas por esas escuelas suelen ser altas, y la enseñanza ofrecida por ellas tiene una calidad muy superior al de las escuelas públicas, tanto en lo que concierne a los cursos como a la pedagogía. El vacío que se crea con eso, y el hecho de que la enseñanza de alta calidad sólo esté disponible para las familias de renta elevada, acaba por reforzar las desigualdades sociales que caracterizan a Colombia hoy en día. Además, el diferencial de calidad y de acceso está presente no sólo en todo el tejido social, sino también en todas las regiones del país. Como la violencia en Colombia está más extendida en las áreas rurales remotas, hay menos escuelas en esas localidades y menos profesores competentes dispuestos a trabajar en esas regiones.
El Gobierno tomó medidas cruciales para mejorar el acceso a la educación y la calidad de la enseñanza en Colombia. En 2007, se encargó una "Investigación Nacional de Abandono [Escolar]" con el objetivo de investigar las razones por las cuáles las tasas de abandono escolar son tan elevadas después de terminar la enseñanza primaria. La empresa de servicios de consultoría McKinsey también fue contratada para analizar la calidad del profesorado y para descubrir formas de incentivar a los profesores de la escuela pública. Pero los intentos de introducir un sistema de evaluación de los profesores y salarios variables chocaron con la fuerte oposición del FECODE, el sindicato de los profesores.
El Gobierno ha intentado, en alguna medida, sortear ese problema adoptando dos modelos diferentes de gestión escolar: concesiones y asociaciones. En el régimen de concesión, el Gobierno "subcontrata" la gestión de la infraestructura escolar a una institución privada. En el régimen de asociación, el Gobierno paga los costes de la tasa escolar en una escuela particular. Esos modelos dan una cierta flexibilidad a los salarios de los profesores y a las políticas de contratación, porque los profesores no son trabajadores del Gobierno. "Hay estructuras jurídicas que nos permiten entrar en el sistema de enseñanza pública de Colombia, a pesar de la inflexibilidad del sistema exclusivamente público", dijo Veronica Puech, consejero delegado de Enseña por Colombia, una organización sin fines de lucro creada recientemente (basada en el modelo de Teach for America), cuyo objetivo es mejorar el sistema de enseñanza pública reclutando recién formados y jóvenes profesionales para que enseñen en escuelas públicas necesitadas durante dos años. Puech añadió que esos modelos se encontraron con la fuerte oposición del sindicato de los profesores, por eso su influencia es todavía muy limitada.
El Gobierno hizo otro tipo de esfuerzos, como la creación de una serie de exámenes estandarizados —antes conocidos por el nombre del Instituto Colombiano para la Educación Terciaria (ICFES, según sus siglas en inglés), rebautizadas como SABER— que el alumno tiene que pasar varias veces durante la carrera académica. Esas pruebas se usan en todo el país para medir la calidad de la educación y permiten a las autoridades del sector de la enseñanza determinar las prioridades presupuestarias y de inversiones de ese segmento. Aunque los resultados de las pruebas sean un indicador confiable del rendimiento del alumno en un año determinado, los cambios constantes del formato de los exámenes los hacen inocuos a efectos de comparación a lo largo de los años, lo que acaba por anular la capacidad de las pruebas de medir el avance en las diversas disciplinas a largo plazo.
La confluencia de esfuerzos fue recibida con desconfianza. Se duda de que el Gobierno sea capaz de garantizar acceso universal a la enseñanza básica y media a todos los colombianos. De Oro Genes dice que una forma que tiene el Gobierno de conseguir avanzar más en la enseñanza de calidad y en los rankings internacionales de enseñanza consiste en elevar de forma exponencial su adjudicación presupuestaria. "Mucha gente habla del aumento nominal de los gastos recientes en la enseñanza pública, pero pocos se dan cuenta de que, en términos relativos, no ha habido aumento alguno en relación al 3% del PIB, un porcentaje bajo si se compara con el de otros países", dijo.
Ante la duda de la eficiencia del gasto gubernamental, parece lógico que la adjudicación de un volumen mayor de recursos sea el próximo paso lógico. De momento, las acciones del Gobierno en la enseñanza básica y media han tenido un éxito relativo, incluso sin la presencia del sector privado con fines de lucro. Considerando la naturaleza de las cuestiones de calidad aún pendientes y los perfiles demográfico y económico de los que no se ha beneficiado de momento del sistema actual, nada indica que las empresas particulares con fines de lucro estén lo suficientemente motivadas para entrar en ese mercado.
Enseñanza superior: Intento frustrado de reforma
La enseñanza superior en Colombia afronta diferentes desafíos. Aquí, el sistema llega a un cuello de botella, y los alumnos que aspiran a estudiar una carrera superior incluso se enfrentan a la imposibilidad drástica de acceso a la universidad. Las estimaciones actuales indican que 3,2 millones de alumnos de la escuela secundaria no llegan a la enseñanza universitaria, no por falta de capacidad, sino por falta de oportunidades. Según la Investigación de los Hogares Colombianos de 2003, solamente un 11% de los jóvenes entre las edades de 18 a 24 años estaban fuera de la escuela porque no se interesaban por los estudios. En otras palabras, a cerca de un 89% —o 3,5 millones— de los alumnos en edad escolar les gustaría cursar la enseñanza superior si tuvieran la oportunidad de hacerlo.
Para tener una idea de la dimensión de esto, juntas, las 32 universidades públicas de Colombia disponen sólo de 600.000 plazas. Además, las universidades privadas, sin fines de lucro, y que atienden, en gran medida, a la élite del país, contribuyen a esas plazas sólo en términos de cantidad y capacidad, su contribución no es lo suficientemente relevante para dar respuesta al problema. Como consecuencia de esto, la gran mayoría del público simplemente no tiene acceso a la enseñanza superior.
Las directrices del Gobierno responden en parte a esa dificultad. La Ley 30 de 1992 regula la estructura financiera de las universidades públicas y prohíbe de forma rigurosa entrar a las empresas e instituciones con fines lucrativos en el mercado. A causa de eso, la financiación de la enseñanza superior en Colombia es desigual e insuficiente. Hoy, dice Casas, "un 50% de los recursos públicos para la enseñanza superior están dirigidos a sólo tres universidades". Ante esa desigualdad, muchas universidades públicas han tenido dificultades para ampliar su capacidad de matrícula o incluso mantener las infraestructuras existentes. En vista de la escasez de recursos, incluso universidades públicas de alto rendimiento presentan deficiencias constantes en comparación con universidades particulares cuya financiación generosa y las tasas exorbitantes les confieren el lujo del espacio y de instalaciones. Por razones prácticas, cuando hay un mercado enorme y no explorado en la enseñanza superior —y el sector público no dispone de los recursos para aumentar el acceso—, un posible recurso sería permitir que el sector privado entrara en el segmento y llenara ese vacío.
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Reconociendo esos desafíos y oportunidades, en 2010 el Gobierno del presidente Santos propuso una reforma amplia de la Ley 30. En sus etapas iniciales, esa reforma tenía como objetivo crear una asociación entre empresas privadas y universidades públicas para la promoción de iniciativas que mejorarían la infraestructura de las últimas y, lo que es más importante aún, financiaría la investigación y la innovación por la comunidad académica, lo que, a fin de cuentas, generaría los recursos destinados a la educación. Su objetivo era también garantizar la autonomía de las universidades en la adjudicación de recursos internos, atenuando la prohibición de las universidades con fines de lucro de entrar en el mercado de enseñanza superior. Esta última medida polémica fue inspirada, en parte, por el éxito de otros países latinoamericanos ante la cuestión del acceso. Por ejemplo, al trabajar con las instituciones de enseñanza superior con fines lucrativos, Brasil aumentó el número de alumnos universitarios de 1,8 millón a cerca de seis millones en los últimos 12 años, un 75% de los cuáles estudian en instituciones con fines lucrativos. Así también, el presidente Santos tenía la esperanza de abrir el mercado colombiano a esas universidades particulares con fines lucrativos, que sortearían entonces las limitaciones presupuestarias del Gobierno colombiano posibilitando el amplio acceso con la financiación de inversores externos.
Desafortunadamente, tal decisión demostró ser demasiado radical. La sociedad colombiana, estudiantes y sindicatos de profesores, reaccionaron de forma negativa ante la propuesta del Gobierno, y acabaron por resistirse a ella. Algunos dirían que la reacción tenía motivaciones ideológicas. Muchos creían que la enseñanza es un derecho humano fundamental bajo el mandato y carga del Estado, por eso esas personas veían con preocupación la mezcla de recursos públicos y privados y —tal vez lo más preocupante— la combinación de los intereses de ambos.
En segundo lugar, aunque reconozcan los avances de Brasil en el aumento del acceso, varios grupos de interés colombianos prefirieron no replicar de forma necesaria el modelo brasileño. Buena parte del éxito de Brasil es consecuencia de la proliferación de universidades de bajo coste, que no suelen ser conocidas por su calidad de enseñanza o investigación. De hecho, esas universidades son conocidas por su relativa falta de calidad en comparación con las instituciones públicas, que continúan siendo tan competitivas y exclusivas como siempre. Utilizando Brasil como un ejemplo que hay que considerar con cautela, los grupos de interés argumentan que la calidad es fundamental, y que la presencia de instituciones con fines lucrativos permitiría el acceso a la enseñanza superior a costa de la calidad.

Por último, muchos criticaron la manera por la cual el Gobierno del presidente Santos se negó a lidiar con las preocupaciones legítimas de la sociedad en el proceso de presentación del programa de reformas. Según dijo Casas, "la cuestión no eran los cambios propiamente dichos, sino la forma en que se propusieron y la incapacidad del Gobierno de lidiar con ciertas dificultades".

Una regulación más inteligente: ¿posible salida para el futuro?

Dos años después, la controversia continúa, y ahora es el momento oportuno para que el Gobierno colombiano reabra un debate constructivo sobre la mejor manera de reposicionar la Ley 30 para facilitar la consecución de sus objetivos tan importantes. Muchas de las cuestiones planteadas anteriormente por diversos grupos de interés podrían ser tratadas mediante una regulación más creativa. Por ejemplo, la creación de una estructura regulatoria atraería a los inversores interesados en obtener beneficios con la enseñanza superior, garantizando al mismo tiempo que, en general, se conservara la calidad de la enseñanza. En ese punto, algunos críticos podrían todavía replicar que las universidades con fines lucrativos jamás llegarán al nivel máximo en lo que concierne a la calidad de la enseñanza y de la investigación. Pero esa no es una realidad tan negativa. Introducir una pedagogía y una investigación de nivel mundial en las universidades es un objetivo de largo plazo deseable, sin embargo la meta crítica de corto plazo consiste en garantizar que las personas, que de lo contrario no tendrían acceso a la universidad, puedan proseguir sus estudios, aumentando así, directamente, el capital humano cualificado del país.

Un elemento importante de esa estructura actualizada sería el sólido historial operacional de Colombia en la aplicación de exámenes estandarizados. Las pruebas pueden ser usadas no sólo para monitorizar la calidad de las instituciones, sino también para monitorizar y sancionar a las universidades que no satisfacen los estándares de calidad. Además, Colombia podría hacer obligatoria para todas sus universidades la adhesión a los estándares de certificación de organismos internacionales de acreditación, de manera que habría directrices competitivas globales por medio de las cuáles las instituciones de enseñanza superior operarían.

La expansión del acceso a la enseñanza superior sin el compromiso de la calidad es fundamental para garantizar que el sistema de enseñanza alcance sus objetivos tanto en lo que concierne a los estudiantes como al país. A corto y a medio plazos, una estructura regulatoria bien planeada puede ayudar. Pero a largo plazo, el mercado se autorregularía de forma natural y excluiría del mercado a las universidades privadas con bajos retornos. Por lo tanto, si las universidades colombianas pueden proporcionar una enseñanza accesible y pueden capacitar a los alumnos para la obtención de empleos mejores después de haberse graduado, tal y como se vio en otros países, los estudiantes se interesarán por la enseñanza superior. En suma, la apertura de la enseñanza superior a las fuerzas del mercado, en el ámbito de una regulación inteligente, sería una forma eficiente y eficaz de ampliar el acceso a la universidad.

El Gobierno colombiano consiguió grandes avances en la ampliación del sistema de enseñanza del país. Eso se puede apreciar sobre todo en la enseñanza básica y secundaria. Todavía hay grandes desafíos por delante; sin embargo, afortunadamente, éstos se encuentran en el ámbito de aquello que el Gobierno puede hacer. El acceso a la enseñanza es el principal problema de la educación de nivel superior, y el Gobierno ha demostrado disposición para pedir ayuda al sector privado.

El patrón es coherente con una tendencia fundamental encontrada en otros mercados emergentes, en que la demanda de la enseñanza y las inversiones cada vez mayores en capital humano atrajeron a inversores privados en busca de beneficios, sobre todo en el sector de enseñanza superior. Para seguir esa tendencia hasta su desenlace final —es decir, permitir la entrada de la enseñanza con fines lucrativos—, el Gobierno deberá acercar el apoyo de la sociedad a sus objetivos políticos. Aparte del argumento más tradicional sobre la forma en que la educación privada podría aumentar el acceso a la enseñanza, Colombia debería enfatizar de qué manera se podría llegar a eso de forma equilibrada, sin diluir de forma exagerada la calidad. Las universidades privadas internacionales pueden servir de apoyo para la internacionalización y el intercambio de profesores; las empresas privadas financiarán los laboratorios, la investigación y la innovación. Aunque la investigación y la innovación estrictamente sociales todavía puedan ser el objetivo del Gobierno y de las instituciones públicas, la inclusión del sector privado en la producción del conocimiento beneficiaría a la economía y la sociedad colombianas. En última instancia, todas las partes contribuirían a la creación de un ciclo virtuoso, en que los agentes del sector privado ayudarían al Gobierno a llenar las lagunas del sistema de enseñanza, a promover el crecimiento de forma sostenible buscando beneficio y generando una impacto social positivo.