El desempeño macroeconómico de América Latina y el Caribe durante la última década destaca por su solidez. Durante 2000-2008, el crecimiento promedio anual del PIB fue de 4,3%, mayor que el promedio registrado durante las cuatro décadas previas. En 2009, como resultado de la crisis financiera internacional, ocurrió un descenso cercano al 2%, pero desde entonces la región recuperó el crecimiento con una tasa cercana al 6% en 2010, y con la expectativa para 2011 y 2012 de alrededor de 4,8% y 4,3%, respectivamente. [1]
Uno de los principales impactos de este desempeño favorable ha ocurrido en el ámbito social. De acuerdo con cifras de la Cepal, la incidencia de la pobreza pasó de 48,4% en 1990 a 31,4% en 2010, en tanto que la de pobreza extrema de 22,6% a 12,3% durante el mismo periodo -incluso, actualmente es 9,1 y 6,3 puntos porcentuales menor, respectivamente, que durante la crisis de la deuda en 1980-. Como se ha documentado en estudios recientes, otros indicadores como la desigualdad en ingresos han mostrado también mejoras importantes. [2] Un resultado sobresaliente es que hasta el 2010 la región en su conjunto había cumplido con poco más del 80% de las metas planteadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. [3]
Estos resultados, sin embargo, no son exclusivos del crecimiento económico, sino también de la expansión del gasto social, del aumento en la cobertura de las políticas sociales y de la introducción de esquemas de inversión en capital humano. Pese a ello, en la región prevalecen rezagos y disparidades que sugieren avanzar en cambios estructurales. Uno de ellos es el fortalecimiento de los sistemas fiscales que permita seguir expandiendo el nivel de gasto social. Es necesario, por un lado, porque el nivel de recaudación en la región es muy bajo: la carga impositiva promedio en 2010 fue de 16,7%, en cuyos extremos se encontraban Uruguay (25,4%) y Brasil (23,5%), y Guatemala (10,8%) y México (11,3%); por el otro, porque la estructura tributaria es regresiva: en los países de la región los impuestos al consumo (o impuestos indirectos) son casi el doble que los impuestos al ingreso o a los activos (impuestos directos). Ambas situaciones distan mucho de las ocurridas en el mundo industrializado (gráfica 1).
Si la región recauda en promedio 16,7% del PIB es difícil observar un nivel de gasto social mayor –o al menos cercano- a tal nivel de recaudación que permita avanzar en la reducción de las brechas y en la superación de los rezagos que enfrenta la población. Ante ello, el diseño y orientación de políticas, además de generar empleos, impulsar la productividad, invertir en capital humano y garantizar la seguridad ciudadana, debe entonces generar una mayor capacidad del Estado para recaudar más eficientemente y redistribuir recursos de forma eficiente y equitativa a través de políticas integrales de desarrollo.
"No nos importa si es niño o niña, mientras sea una reducción de impuestos". Publicado con la autorización de Baloo. Su página web es: www.baloocartoons.com.
Pero, ¿existe el espacio de acción para mejorar la recaudación en la región? De ser así, ¿cómo lograrlo? La respuesta a estas interrogantes y el diseño de mecanismos dependerá del contexto de cada país. Guatemala, por ejemplo, tiene un nivel de ingreso per cápita inferior al de México -casi 4 veces menor-, pero presenta una carga tributaria muy similar a la de éste. Así, el país parece no disponer del espacio para elevar significativamente sus ingresos tributarios, pero sí para modificar la estructura tributaria (al igual que en Uruguay, que ya presenta una elevada carga dado su nivel de ingreso, pero está sesgada hacia una mayor recaudación de impuestos indirectos). Estos ejemplos son distintos al de México donde, dado su nivel de ingreso, sí se observa un elevado potencial recaudatorio, aunque restringido por diversos factores estructurales entre los que destacan la evasión y las exenciones fiscales.
Por lo tanto, el diseño de las estrategias deberá basarse en análisis robustos sobre posibles escenarios de tributación y gasto social en cada país. ¿Qué impuestos y qué nivel de recaudación puede garantizar una sostenibilidad fiscal de largo plazo? ¿Qué grupos poblacionales son los más afectados y beneficiados con una determinada reforma? En entregas próximas comentaremos algunas respuestas que pueden darse a estos cuestionamientos mediante el uso de análisis detallados de incidencia fiscal, y de herramientas de microsimulación en torno a gasto pro-pobre, protección social, educación, salud y mercado laboral.
*Esta columna fue publicada originalmente en la revista Humanum del PNUD.
