El debate entre la protección social de carácter universal y la protección focalizada no necesariamente es nuevo. Pero mientras se discute por qué funciona uno y no el otro (eficiencia en el uso de los recursos, según los defensores de las políticas focalizadas), las ventajas y las desventajas de cada sistema, la realidad es que la protección focalizada reduce la elegibilidad para ser receptor de beneficios sociales a solo aquellos considerados como “verdaderamente merecedores”, demeritando la idea de que la protección social es un derecho ciudadano del que todos gozamos.

Históricamente, en América Latina el sistema de protección social ha sido excluyente, tipificado como un estado de bienestar “bismarckiano” (si es que el término existe). Lo anterior significa que durante la expansión del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), las políticas de protección ofrecían cobertura preferencial (o casi exclusiva) para aquellos sectores de la población que estaban integrados en el mercado laboral formal y como consecuencia, los trabajadores rurales, domésticos, y la población que formaba parte de los mercados informales, quedaron excluidos de sus beneficios. Con la desindustrialización que siguió al modelo ISI, el mercado informal creció y por ende, el número de personas sin protección social también aumentó. Aunque en años recientes se han hecho significativos esfuerzos por extender la cobertura, con resultados positivos en países como Costa Rica y Uruguay, los países de la región aún están lejos (algunos más que otros) de contar con esquemas de protección social universal.

¿Es posible la universalidad en los países de América Latina? Not feasible, dicen los escépticos. Dos argumentos: 1) La base tributaria es significativamente más baja en los países de la región vis-à-vis las economías avanzadas, y estamos lejos de llegar a sus niveles y; 2) hay una élite que domina la política (ya sea por su contribución financiera a las campañas políticas o porque ocupan cargos públicos) y que se encuentra reacia a pagar mayores impuestos. Sobre el primer punto, se hace mención que un estudio arrojó que la presión tributaria en América Latina es la mitad que la cifra correspondiente para los países miembros de la OCDE (17% en contraste con 36% del PIB, respectivamente). Un estudio similar encuentra que el promedio simple de la presión tributaria entre 1990 y 2005 en la región fue de 15%, en comparación con el promedio de 15 países europeos, que excede el 40%. Sin embargo, el vaso está medio lleno para quien decide ver los bajos niveles como una oportunidad para reformas fiscales que aumenten los impuestos directos (y dejen descansar a los indirectos).

¿Qué la universalidad no es “politically feasible” (políticamente viable)? Una de las señales de optimismo es la reciente ola de elecciones de candidatos más tendientes a la izquierda, lo cual sugiere que los ciudadanos de América Latina (o al menos, una mayoría de ellos) están conscientes de la magnitud del problema de la desigualdad y han elegido representantes que abogan por políticas redistributivas. Y no, las políticas focalizadas no generan mayor redistribución. De hecho, la llamada “paradoja de la focalización” es que la focalización óptima requiere que el aumento en las necesidades de un grupo sea lograda mediante la reducción de los recursos que se le asignan. La lógica común asume que la suma destinada a la protección social permanece igual después de la focalización estricta, y que por lo tanto los grupos a quienes se destinan los beneficios recibirán más. Sin embargo, en la mayoría de los casos, el cambio a la focalización tiende a reducir el presupuesto y los esfuerzos destinados a la reducción de la pobreza y el aumento del bienestar de manera que “más para los pobres significa menos para los pobres”. Asimismo, un estudio comparativo entre dos grupos, uno con altos niveles de desigualdad (América Latina) y otro con una región de bajos índices, representado por los países de la OCDE encuentra que en América Latina se presentan demandas sociales para mayor distribución en términos de ingreso pero también, que hay niveles sostenidos de polarización en términos de preferencias distributivas. Los autores encuentran que estas tendencias coinciden con el resurgimiento de partidos y plataformas de izquierda.

Pero tal vez la señal más optimista es que los países con programas de protección universal más consolidados en la región (Uruguay y Costa Rica) no sólo se encuentran entre los países con los índices más altos de desarrollo humano en América Latina (0.792 y 0.773, respectivamente), sino que también tienen poblaciones que estarían dispuestas a pagar mayores impuestos, lo que hace viable una reforma fiscal que aumente impuestos directos para financiar una base de protección universal. Según datos provenientes de LAPOP, en países como Uruguay y Costa Rica, 42% y 34% (respectivamente) de la población encuestada –los porcentajes más altos entre los países considerados en la encuesta– dijo estar dispuesta a pagar más impuestos para medidas redistributivas en la forma de programas de transferencia de ingreso.

Si bien los últimos constituyen programas focalizados, la tendencia muestra apoyo por políticas de justicia redistributiva. Estos cambios podrían ser el resultado de la evolución de una coalición política entre masas, lo cual podría estar augurando un cambio de época en el que las demandas de los ciudadanos escalan en intensidad y se presentan más como exigencias que como demandas. Bajo este escenario, sería ideal que la política pública se adaptara a los cambios en la percepción ciudadana, preferiblemente antes de que el carácter excluyente de los sistemas de protección social se convierta en algo politically unfeasible (políticamente inviable).

Fuente: Elaboración de autor en base a datos de LAPOP 2012.

*Esta columna fue publicada originalmente en la revista Humanum del PNUD.